VON ROBERT M. SOLOW
Es ist eine Sache zu behaupten, wie die Politiker der beiden Parteien es gerade tun, dass die Ersetzung der Sozialhilfe (welfare) durch Arbeit eine gute Sache für die EmpfängerInnen, die SteuerzahlerInnen und allgemein für den Ruf der öffentlichen Armenfürsorge sei. Es ist eine ziemlich andere Frage, ob dieser Übergang tatsächlich vollzogen werden kann, und was es bräuchte, um ihn zu vollziehen. Insbesondere ist man befugt zu fragen: Welche Jobs werden frühere Sozialhilfe-EmpfängerInnen finden und wie werden sie sie finden?
Diese elementare Unterscheidung zwischen Wünschbarkeit und Machbarkeit wird in der politischen Debatte oft vernachlässigt. Während der rhetorischen Manöver, die im Sommer 1997 zum Gesetz über die Reform der Sozialhilfe führten, schien sich alle Welt der Aufgabe zu widmen, 'dem Sozialstaat wie wir ihn kennen' ein Ende zu bereiten. Doch niemand war bereit zu beschreiben, wie das neue System tatsächlich funktionieren würde. Die Gesetzgebung überliess die wichtigsten Entscheidungen den Bundesstaaten, die den Ball ihrerseits den grossen Städten zuspielen dürften, wo der Grossteil des Problems liegt, und diese könnten den Ball dem Bischof von Caesarea weiterspielen...
Maschinerie der Anpassung
Jede wirkungsvolle Umwandlung von Sozialhilfe in Arbeit muss, wenn sie überhaupt etwas bedeuten soll, heissen, dass eine nennenswerte Zahl von unqualifizierten Leuten nach Arbeit Ausschau hält, die das vorher nicht tat. Einige von ihnen werden Arbeit finden, einfach weil sie zur rechten Zeit am rechten Ort sind. Sie hätten das schon früher tun können, wenn sie es versucht hätten. Diese Jobs werden eine Netto-Zunahme der Gesamtbeschäftigung darstellen. Man hat manchmal das Gefühl, dass es das ist, was sich einige Kongressmitglieder vorstellten - und das einzige. Wenn es so ist, dann können sie nicht recht haben. Es gibt absolut keinen Grund zu glauben, dass unsere Wirtschaft eine nennenswerte Zahl von Arbeitsplätzen für unqualifizierte ArbeiterInnen bereithält. Die Maschinerie der Anpassung muss etwas komplizierter sein.
Der kürzeste Weg, auf dem Ex-Sozialhilfe-EmpfängerInnen Arbeit finden können, besteht darin, dass sie mit anderen unqualifizierten ArbeiterInnen, die bereits arbeiten, konkurrieren und sie ersetzen - entweder weil sie irgendwie passendere Angestellte sind oder, wahrscheinlicher, weil sie anbieten, für weniger Geld zu arbeiten als der Stelleninhaber. Unqualifizierte ArbeiterInnen sind vermutlich ein ausgezeichneter Ersatz für einander, sodass es nur kleine Lohnkürzungen bräuchte. Aber reiner Ersatz ist wie die 'Reise nach Jerusalem': mehr Mitspieler-Innen und gleich viele Stühle.
Viel wichtiger ist die Möglichkeit, dass der Wettbewerb um Arbeitsplätze durch ehemalige Sozialhilfe-EmpfängerInnen und ihre Nachfolger die Löhne für unqualifizierte ArbeiterInnen weit genug herunterdrückt, um einige Arbeitgeber zu ermuntern, sie anzustellen, um etwas besser qualifizierte Stelleninhaber zu ersetzen, die den Job zwar besser machen aber auch besser bezahlt werden müssen. Weil ArbeiterInnen am unteren Ende der Lohnskala ein weniger als perfekter Ersatz für ArbeiterInnen auf der zweiten Stufe sind, muss der Rückgang der Löhne für Unqualifizierte spürbar sein, um die Auswechslung für Arbeitgeber profitabel zu machen.
Es gibt auch hier eine Verlagerung, aber das Verhältnis ist etwas besser als eins-zu-eins, weil unqualifizierte ArbeiterInnen per Definition weniger produktiv sind als Arbeitskräfte auf der zweiten Stufe. Auch hat eine Lohnsenkung auf der untersten oder zweituntersten Stufe eine bessere Chance, die Zahl der in diesem Segment des Arbeitsmarktes verfügbaren Beschäf-tigungsmöglichkeiten zu erhöhen. Es gäbe also einen kleinen Zuwachs in der Gesamt-Beschäftigung, doch er kommt auf Kosten der Gehälter und Job-Aussichten vorher beschäftigter Arbeiter-Innen auf der zweiten Stufe zustande.
Verstärkte Erosion der Löhne
Im Prinzip bleibt der Vorgang hier nicht stehen. Die Erosion der Löhne leicht qualifizierter ArbeiterInnen auf der zweiten Stufe macht sie gegenüber leicht höher qualifizierten Arbeiter-Innen auf der dritten Stufe wettbewerbsfähiger. Die Tatsache, dass einige ArbeiterInnen der zweiten Stufe in die Arbeitslosigkeit ausgelagert worden sind, könnte zu einer weiteren Abwärtsbewegung bei den Löhnen auf der dritten Stufe führen, sobald sich der Wettbewerb um Arbeitsplätze verschärft. Die Kosten der Anpassung an den Zufluss von früheren Sozialhilfe-EmpfängerInnen wälzen sich also auf die arbeitenden Armen, die knapp-nicht-mehr-armen Arbeitenden usw. - in der Form von tieferen Löhnen und erhöhter Arbeitsplatz-Unsicherheit.
Es gibt natürlich eine lange, verzweigte Hierarchie von Fähigkeiten in der modernen Wirtschaft. Jede Stufe steht unter dem Wettbewerb mit denen gerade darüber und denen darunter, vor allem mit denen darunter. Doch man würde natürlicherweise erwarten, dass der Grad der Verlagerung sich abschwächt, je weiter man sich von den relativ unqualifizierten früheren Sozialhilfe-EmpfängerInnen entfernt, deren Erscheinen auf dem Arbeitsmarkt die Quelle der Störung ist. Sobald sie an der Spitze der Nahrungskette - etwa der philosophischen Fakultät an der Universität Princeton - ankommen, wird niemand irgendein Leid empfinden, und tatsächlich könnten die gesetzten Mitglieder ihre Gartenarbeit billiger gemacht bekommen. Die Anpassungskosten werden sich am unteren Ende der Job-Hierarchie und am unteren Ende der Einkommenspyramide konzentrieren.
Zwei Arten der Erwerbslosigkeit
Dieses ganze Aufmischen des Arbeitsmarktes muss volkswirtschaftliche Begleiterscheinungen haben. Die wichtige Frage ist, ob irgendeine davon das Versprechen in sich birgt, dass der Übergang in eine Welt erleichtert wird, in der Arbeit die Sozialhilfe ersetzt. Stellen wir uns vor, der Prozess der Ersetzungen und Lohnsenkungen hätte sich vollständig vollzogen. Das Resultat sind wirtschaftsweit tiefere Reallöhne. Können wir nun erwarten, dass dieses einstweilige Ergebnis genug neue Jobs hervorbringt, um den Zuwachs an Arbeitskräften durch das Ende des Sozialstaates wie wir ihn kennen unterzubringen? Oder wird es einfach mehr Arbeitslosigkeit geben?
Die arbeitenden Armen bezahlen
Es ist die Frage, ob tiefere Löhne - im Durchschnitt - mehr oder weniger automatisch neue Jobs liefern, die von früheren Sozialhilfe-EmpfängerInnen besetzt werden können. Das verwandelt sich in die Frage nach der Empfindlichkeit, mit der die Gesamtnachfrage nach Arbeit auf die Reallöhne reagiert. Ich denke, es ist ziemlich fair zu sagen, dass die gemessene Reaktion enttäuschend klein ist. Auf jeden Fall bedeutet dies, dass es eine Senkung der durchschnittlichen Reallöhne um drei bis fünf Prozent bräuchte, um netto genug neue Jobs für zwei Drittel der erwachsenen Sozialhilfe-EmpfängerInnen zu schaffen.
Ich hoffe klargemacht zu haben, dass der Wettbewerb um die durch die Sozialreform freigesetzten Jobs sich am unteren Ende der Job-Hierarchie konzentrieren. Es ist sicher, dass eine wahrnehmbar grössere Lohnsenkung un- oder teilqualifizierter Arbeitskräfte stattfinden müsste, wenn das untere Ende des Arbeitsmarktes zusätzliche 1,75 Millionen relativ unqualifizierte Arbeitskräfte aufnehmen soll. Ich möchte nicht mehr sagen. Aber es dürfte wahrscheinlich sein, dass die Löhne für unqualifizierte Arbeiten bedeutend mehr als fünf Prozent fallen müssten, um für diese 1,75 Millionen ArbeiterInnen Jobs verfügbar zu machen. Wenn die Regeln von Billigkeit und Anstand oder die Existenz festgelegter Mindestlöhne die erforderliche Lohnreduktion bei unqualifizierten Arbeiten verhindern sollten, wäre die Konsequenz höhere Arbeitslosigkeit. So oder so werden die arbeitenden Armen bezahlen.
Von Grössenordnungen abgesehen, führt die Argumentation zum Schluss, dass die Last der Anpassung an jede echte Ersetzung der Sozialhilfe durch Arbeit in erster Linie auf Billiglohn-ArbeiterInnen fällt, besonders jene tugendhaften, die seit jeher eine Stelle hatten. Die Last wird die Form von tieferen Löhnen und höherer Erwerbslosigkeit annehmen, in einem Ausmass, das im voraus schwer abzuschätzen ist. Es wäre zu drastisch, sich vorzustellen, dass der Prozess zum Anwachsen einer Not leidenden Klasse von ArbeiterInnen mit sehr tiefen Löhnen - und durch das Wirken des Altruismus zu einer Wiederherstellung des Sozialstaates wie wir ihn kannten - führen könnte. Aber ich hoffe, dass es überhaupt nicht drastisch ist zu bezweifeln, dass viele vernünftige Leute, welche die Sozialstaatsreform be-grüssen, im Sinn hatten, den fleissig arbeitenden Armen eine nicht unbedeutende zusätzliche Verarmung aufzuerlegen.
Ohne zusätzliche Massnahmen bedeutet die Umwandlung von Sozialhilfe in Arbeit wahrscheinlich die Umwandlung der Sozialhilfe in Erwerbslosigkeit, mit einem Gelegenheitserwerb, der so tief ist, wie man ihn für MitbürgerInnen früher für unzumutbar hielt.
Antworten sind nicht billig
Die angemessene Schlussfolgerung aus dieser Analyse ist nicht, dass die Ersetzung der Sozialhilfe durch Arbeit, so wünschenswert sie sein mag, in der Praxis undurchführbar ist. Das könnte so sein, wenn die einzige Alternative zum 'Sozialstaat wie wir ihn kennen' darin bestünde, ihn einfach aufzugeben. Sachlicher wäre, denke ich, die Schlussfolgerung, dass ein anständiger Übergang von der Sozialhilfe zur Arbeit ein komplizierteres und teureres Bündel von Massnahmen verlangt. Besonders zwei Schlussfolgerungen scheinen mir aus meiner Argumentation zu folgen:
Die erste besteht darin, dass eine angemessene Zahl von Jobs für Sozialhilfe-EmpfängerInnen geschaffen werden müssen, entweder durch eine Art von Anstellung im öffentlichen Dienst oder durch besondere substantielle Anreize im privaten Sektor. Appelle an Unternehmen, Sozialhilfe-EmpfängerInnen einzustellen, sind eine Art der Abdankung der Verantwortung, und auch Subventionen für Unternehmen könnten Verwaltungsprobleme verursachen. Es wird eine entschlossene und kostspielige Anstrengung geben müssen, um die Nachfrage nach ungeschulten und unqualifizierten Arbeitskräften zu erhöhen.
Die Hauptsache ist das Bedürfnis nach einer zweckmässigen Schaffung von Jobs, in der Zahl, an den Orten und in Formen, die für die Leute passen, die sie besetzen sollen, und die jene Art von Erfahrung verschaffen, die auf dem freien Arbeitsmarkt einen Geldwert haben könnte.
Jedes Programm, das den Zweck erreicht, wird kostspielig - in Haushalts-Dollars wie in der Notwendigkeit, Institutionen einer Art, mit der wir wenig Erfahrung haben, zu erfinden und mit Personal auszustatten. Die Aufgabe ist noch schwieriger als es klingt, weil es bedeutet, gegen den Strom zu schwimmen. In den letzten Jahren gab es eine gewaltige Verschiebung weg von der Nachfrage nach unqualifizierter Arbeit. Der Ursprung scheint hauptsächlich technologisch gewesen zu sein, aber der Ursprung ist weniger wichtig als die Tatsache als solche, und die Tatsache legt nahe, dass der Arbeitsmarkt nicht von selbst einen Zustrom ungelernter Arbeitskräfte willkommen heisst.
Huckepack: Sozialhilfe plus Lohn
Die zweite Schlussfolgerung, die ich ziehen möchte, geht auf den Begriff des 'Huckepack' zurück, d.h. die Anerkennung der Tatsache, dass viele Sozialhilfe-EmpfängerInnen Erwerb und öffentliche Unterstützung kombinieren müssen, wenn sie ein erträgliches Leben führen wollen. Angenommen, wir schaffen den Übergang von der Sozialhilfe zur Arbeit. Die Beweislage besagt unentrinnbar, dass die Jobs, die frühere Sozialhilfe-EmpfängerInnen bekommen können, sehr schlecht bezahlt werden und sehr unregelmässig sind.
Ich denke, es ist legitim, wenn die SteuerzahlerInnen wollen, dass die Sozialhilfe-EmpfängerInnen arbeiten; aber es ist nicht ebenso legitim, wenn sie wollen, dass diese auf dem miserablen Niveau leben sollen, das ihnen ihre Erwerbsfähigkeit erlaubt - am allerwenigsten, wenn Kinder mitbetroffen sind. Die Folge ist, dass das 'Huckepack'-System fortgesetzt und dafür Vorsorge getroffen werden muss. Das bedeutet übrigens, dass begrenzte Bezugszeiten mit der Ersetzung von Sozialhilfe durch Arbeit nicht vereinbar sind.
Eine ganze Menge von Sozialhilfe-EmpfängerInnen bewegen sich heute zwischen Arbeit und Sozialhilfe oder tun beides zur gleichen Zeit. Dieses Muster wird als normal anerkannt werden müssen - sogar als eine ganz gute Sache, unter den gegebenen Umständen . Es sollte regularisiert und institutionalisiert werden, um sicherzustellen, dass die Anreize in die richtige Richtung weisen und dass der Gerechtigkeit Genüge getan werde.
Übersetzung und Redaktion:
Manfred Reist
Der Originaltext von Robert M. Solow: Guess Who Pays for Workfare? ist im Internet unter www.jobsletter.org.nz/art/artsolow.htm zu finden.
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